首页 > 市建议提案办理结果
王训国、杨守业等委员：
你们提出的“关于崇明世界级生态岛耕地保护与生态要素协同治理的建议”的提案收悉，经研究，现将办理情况答复如下：
一、对本提案的办理概述
该提案深入剖析了当前耕地保护和生态要素的关系，提出了有针对性的建议。崇明区政府对该提案高度重视，深入研究我区耕地保护与生态建设的现状本底，对照提案提出的意见建议，分析原因查找问题，结合市农业农村委、市生态环境局和市规划资源局的会办意见，研究提出解决方案和下一步工作计划，形成了答复意见。
二、对提案建议的答复
根据国务院和市委市政府的相关工作要求，我区始终以耕地保护为优先，协同治理各类生态要素，持续推进世界级生态岛的保护与建设。
（一）现状及问题分析
崇明是上海最大的农村地区，拥有全市1/3的基本农田、1/4的林地，耕地保护任务重，生态指标要求高。我区虽然已完成66.33万亩耕地保护空间划定任务（含54万亩报部永久基本农田），但划定工作中暴露出的严峻现实和问题以及耕地后续管控工作中的要求与社会经济发展需求之间有较大的冲突。
1.耕地保护压力大，亟需强化耕地后备空间管理
“十三五”期间市级部门分配我区生态建设任务重，造林等生态建设占用大量现状耕地，现状耕地持续净流失，到2022年全区现状耕地总量已逼近全区66.33万亩耕地保护任务量。目前我区已完成66.33万亩耕地保护红线空间划定任务，但耕地保护空间中仍有部分低质量耕地亟待优化，如城镇开发边界内耕地以及宅基地附近不利于管理的耕地等，亟需进一步强化耕地后备空间管理，为耕地保护空间逐步调优创造空间。
2.空间资源矛盾大，亟需统筹优化生态保护指标
根据崇明区2035总体规划，至2035年崇明主要规划国土空间类型占崇明1413平方公里陆域面积比例已超100%。其中耕地和永久基本农田保护面积66.33万亩，占比31%；生态保护红线陆域面积25.45平方公里，占比1.8%；森林覆盖率35%；水面率10.5%；建设用地265平方公里，占比18.8%；规划保留养殖水面3.89万亩，占比1.8%；规划设施农用地10.8平方公里，占比0.8%；崇明区现状农村道路34平方公里，占比2.4%。在每年造林、水面等指标任务下，国土空间统筹难度越来越大，因此我区亟需按照《上海市乡村振兴促进条例》“崇明世界级生态岛建设”篇章要求，科学规划崇明岛生态保护空间和经济社会发展空间，统筹优化设定滩水林田湖等生态保护指标。
3.用地空间紧约束下，生态建设重点亟需从增量转变为存量
崇明区2035总体规划是全区空间规划、土地利用及生态环境保护的主要依据。区2035总体规划土地利用结构整体平衡了到2035年全区建设用地、耕地、林地、设施农业用地等农用地以及河湖水面等未利用地的用地需求。根据2035年全区土地利用结构，全区现有林地和河湖水面的土地面积已经达到相应要求。具体如下：
我区“三调”林地面积321.26平方公里，加上绿容部门纳入森林覆盖率管控的园地38.12平方公里，合计359.38平方公里，已高于崇明区2035年全区土地利用结构中331.35平方公里的林地面积。此外根据2022年上海市森林资源统计，我区18个乡镇中有15个乡镇的森林覆盖率已经达到或超过了崇明区2035总规乡镇指引中的森林覆盖率目标。
根据2022年上海市河道（湖泊）报告，我区河湖面积124.5平方公里，小微水体面积26.4平方公里，合计150.9平方公里，已高于崇明区2035年全区土地利用结构中148.37平方公里的河湖水面面积。
崇明2035总规也要求要厚植生态基础，完善生态资源系统，改造植被单一性，提高生物多样性，提升生态价值。因此崇明生态建设亟需从增量建设模式转变为存量优化为主，加强水体修复、土壤修复和绿地修复，实现城乡生态的提质优化。
（二）下一步工作计划
在现阶段崇明农业空间和生态空间后备需求难以兼顾的困境下，一方面要坚持耕地保护优先，守好耕地后备资源，加大新增耕地补充力度；另一方面我区林、水建设要从以往的空间扩张为主转化为空间优化、提质增效为主。后续我区将重点开展以下工作。
1.切实增强耕地保护的责任意识，全面落实耕地保护党政同责
全面落实耕地保护党政同责，贯彻党中央、国务院要求，按照市委市政府工作部署，逐级签订耕地保护责任书，层层落实耕地保护责任。推进耕地占补平衡、进出平衡责任落实。将耕地和永久基本农田保护任务带位置分解下达，实行严格考核、重大问题一票否决、终身追责。同时，今年我们将耕地保护和土地整理复垦纳入乡镇年度考核，切实提高乡镇作为耕地保护主体的责任意识和土地整理复垦的主观能动性。
2.切实强化部门协同，统筹推进耕地和生态空间优化
一方面协调联动，完善国土空间用途管制备案机制。针对用途管制备案缺乏法定依据的情况，区规划资源局、区农业农村委、区交通委、区绿化市容局、区水务局等行业主管部门和各乡镇，对照国土空间统筹等相关要求，对全区因改变土地用途需管制备案的项目，分类处置、细化研究，围绕是否符合用途管制备案、国土空间统筹、“三区三线”要求等方面，制定符合我区实际的管制备案相关依据并形成长效机制，确保耕地占用程序合法。另一方面创新思维，进一步推进“智慧国土”信息平台建设。2020年，我区以三调、农村建房调查、地籍更新调查等数据为底板，以大数据、云计算、三维倾斜摄影、卫星遥感等现代信息技术为支撑，通过归集测调管理、规划管理、土地管理、项目管理、农房管理等在内的5大类140多个业务图层数据，形成科学、规范、高效的“天上看、地上查、网上管”自然资源管理运行体系，初步实现了全区规划资源管理“一屏通览、一网统管”的新格局。我区计划进一步推进“智慧国土”信息平台建设，探索构建自然资源空天一体监测体系，实现我区各条线各部门的空间共商、项目共建、成果共享。
3.不断优化违法用地发现模式，加大监测监督和执法查处力度
一是探索构建自然资源空天一体监测体系。计划通过航天航空遥感、人工智能等技术的高频率监测手段，开展常态化多批次动态获取高精度无人机航片，探索建立自然资源空天一体监测体系，对违法建设占用耕地行为进行实时监管、自动预警，进一步优化拓展违法用地的发现预警方式，提升自然资源执法监督快速反应能力。二是建立耕地用途管制年度专项监督制度。将耕地保护用途管制工作列入乡镇年度考核“土地底线”扣分项中，定期对用途管制开展专项监督检查工作，对于未经用途管制违法违规占用耕地的乡镇予以扣分，通过“以考促督”的方式进一步完善耕地用途管制监督制度。三是从严查处违法违规占用耕地行为。综合运用卫片执法、立案查处、挂牌督办、公开通报等方式，结合卫片执法整治、综合整治三年行动计划、农村乱占耕地建房整治等专项工作加大对违法占用耕地查处力度，督促责任主体整改履责到位。同时，健全内外联动、协作配合机制，形成执法合力共同推动耕地保护党政同责。尤其是继续深入推进与司法机关、纪检监察部门的协作配合，完善行政执法与刑事司法衔接机制、行政监督与纪检监察监督贯通协调工作机制等，推动耕地保护责任落实。
4.持续加强耕地后备空间管理，大力开展土地整理复垦
一是加强土地整理复垦，区级层面出台土地整理复垦等相关支持和奖励政策，同时以考核促成效，进一步增强乡镇新增耕地的积极性。根据三调底版排摸乡镇新增耕地潜力，督促乡镇逐步做好土地整理复垦工作。二是明确耕地优先导向，对全区现状养殖水面、坑塘水面、草地、经济林、未利用地等地类优先作为耕地后备空间管理，在论证不宜作为耕地后，再统筹优化林水路等其他空间结构，为全区耕地占补平衡提供空间。三是持续推进现状低效建设用地减量，按照市规划资源局的任务指标有序推进减量化工作。四是稳步推进农民相对集中居住工作，开展农民退出的宅基地空间平复还耕工作。
5.优化生态统计口径，探索空间复合利用新模式
崇明生态空间资源面临紧缩困境，一方面我区将多渠道争取利于耕地保护的政策通道，争取生态岛建设土地整理复垦市级奖励资金，合理调减分配给崇明的“十四五”林、水等建设指标任务。另一方面将用足存量，持续提升现状生态要素服务功能。如崇明区有大量单排防风林、小微林带、灌木类景观廊道等未计入森林覆盖率，我区将积极建议市级部门切实优化森林资源或者林地资源统计口径，让生态指标统计更贴合崇明世界级生态岛实际生态水平。同时，2035总规中引导的农林、农水、林水复合利用模式不适用田林水各行业部门现行管理要求。结合崇明世界级生态岛空间格局，探索林水与生态保护红线、湿地滩涂、城市绿地等空间复合新路，为林、水等生态建设探索创造增量复合空间。
6.统筹优化生产、生活、生态三大空间，加大全域土地整治力度
目前我区正在配合市规划资源局积极开展全域土地整治工作，竖新镇已入围首批10个试点乡镇，正进一步开展郊野单元规划调整和实施方案优化工作。建设镇、新村乡有意向参与第二批试点申报。以此为契机，推进乡村高质量发展，通过农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和风貌提升等工程，进一步发挥郊野单元村庄规划空间统筹整合作用，满足我们乡村地区人民生产、生活、生态等多维度的空间需求。
崇明作为上海远郊乡村振兴的主战场，需要从崇明实际情况出发，以“三区三线”划定为起点，以耕地保护和发展需求为导向，认真谋划耕地保护策略，制定耕地保护路径，从数量、质量、品质、空间、时间五个维度构建全要素的耕地保护体系，并落实到土地利用总体规划、土地整治工程、耕地占补平衡的具体实践，实现耕地数量和质量供给与需求的动态平衡，保障崇明社会经济健康发展和生态岛建设持续前行。
衷心感谢你们对崇明世界级生态岛建设的关心和支持。
上海市崇明区人民政府
2023年5月10日