关于2019年崇明区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

—2020年7月16日在崇明区一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议上

上海市崇明区审计局局长   郑勇

主任、各位副主任、各位委员：

我受区人民政府委托，向区人大常委会报告2019年区本级预算执行和其他财政收支的审计情况。

根据有关审计法律法规要求，区审计局对2019年区本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记的重要指示精神，认真落实市委审计委员会和区委审计委员会会议要求，围绕区人大常委会提出的促进强化预算刚性约束、保障财政平稳运行和提高预算管理水平的工作要点，依法全面履行审计监督职责。区审计局紧紧围绕本区重点工作，按照“查问题、防风险、提绩效、促改革”的工作思路，不断创新审计工作方式方法，通过强化审计项目统筹、深化精准靶向审计、推进投资审计转型和完善闭环管理机制，提升审计工作质效。

2019年，在区委、区政府的坚强领导下，本区紧紧抓住绿色发展的崇明机遇，围绕又好又快建设崇明世界级生态岛的要求，积极应对外部环境复杂严峻、经济面临下行压力的挑战，奋力创造践行习近平生态文明思想的崇明传奇。从审计情况来看，本区预算执行情况总体较好，财政保障能力进一步增强。

——化解隐性债务，防范经济风险隐患。加快土地出让，积极对接金融机构协商延期展期，稳妥有序化解存量债务。明确债务管理主体责任，严禁违法违规举债和融资担保，坚决遏制债务增量。建立隐性债务动态上报机制，强化资产负债率风险预警，实现常态化全覆盖债务监管模式。

——聚焦产业转型，实施积极财政政策。严格落实国家各项减税降费政策，依法依规组织收入，确保政策实施效果。加强涉企收费清查力度，拓宽财政保障范围，减轻企业负担。出台扶持民营实体企业发展政策，推进产业结构优化升级，优化营商环境。出台扶持生态新兴企业发展政策，支持生态产业发展。

——坚持绩效导向，提高财政支出质量。坚持有保有压，聚焦重点领域的基础民生保障，调整优化支出结构，适度扩大支出规模。落实过“紧日子”要求，压减一般性支出预算。加快生态产业发展步伐，聚焦世界级生态岛建设，加大生态建设和运维投入。加强民生补短板力度，增加民生支出。

——提升管理水平，推进财政制度建设。深化预算绩效管理，出台系列预算绩效管理政策制度。强化预算刚性约束，出台预算动态调整管理办法，增强预算编制的严肃性和科学性。强化部门联动，统筹整合各类资源，探索建立协同理财机制。全面推行政府会计制度，推进国库集中支付电子化，提高财政管理能力。

2019年，本区财政总收入为5099081.65万元，总支出为5040683.01万元，其中：

地方一般公共预算收入1150001.99万元，加上上级补助收入等,全区可安排的收入总量4190032.58万元,为预算的118.94%，增长35.96%;支出总量4141654.74万元,完成调整预算的117.57%，增长38.04%。

政府性基金预算本年收入905823.80万元，上年结余2204.37万元，支出898007.37万元，年末结余10020.80万元。按专款专用规定，结余资金结转以后年度滚动使用。

国有资本经营预算收入1020.90万元，支出714.60万元,调出306.30万元。

截至2019年末，全区各类债务余额438.77亿元（2018年债务余额433.55亿元）。其中：政府性债券余额199.86亿元、政府隐性债务余额238.91亿元。

2019年，区审计局根据年度重点审计项目计划，共对80个项目进行了审计，查出违规及管理不规范金额31.04亿元，核减不实投资8462.08万元。

一、本级预算执行审计情况

区审计局对本区2019年度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计结果表明，2019年度区本级预算执行情况总体良好，基本完成了区人大批准的本级预算任务。审计发现的主要问题：

（一）预决算管理还不够严格

1.预决算编制需进一步规范。一是部分单位预算调整比例较大。区卫生综合管理服务中心等35个单位项目预算调整幅度超年初预算的50%；区卫生健康委等9个单位对上年度调减比例较大的16个项目，仍按上年额度编制预算且当年仍未支出；465个政府采购项目中有91个全额调减年初预算。二是基本支出与项目支出界限模糊。区农业农村委等6个单位以专项业务费或业务经费等名义编制“培训费”等属于基本支出的内容，且超30万元定额标准；区教育局等19个单位在项目支出预算中编制应在公务费中统筹安排的物业管理费。三是代编部门决算。区财政局代编区交通委、区公路管理所道路基础设施建设项目决算570921.53万元。

2.过“紧日子”要求需进一步落实。一是三公经费支出压缩不充分。2019年度区本级三公经费决算支出总计4624.13万元，总体比上年下降10.70%。但仍有区劳动保障监察大队等72家单位公务接待费较2018年有所增加，合计36.38万元；裕安小学等14家预算单位公务用车运行维护费增加，合计21.99万元；18个乡镇因公务用车购置费增长，2019年度三公经费支出总计1297.70万元，同比增长61.40%。二是公务用车管理需进一步规范。区公安分局等33个单位公务用车未实行定点维修或定点加油，区计量质量检测所等11个单位未执行车辆保险服务定点采购制度，个别单位年末集中充值油卡。

3.存量资金管理需进一步加强。区民政局等10个部门两年以上结余结转资金1344.20万元，未及时清理并上缴区财政。区财政局还有待加大存量资金统筹安排使用相关制度的执行力度。

4.市级专项资金执行进度需进一步加快。2018-2019年，本区共收到115个基本建设、社会保障等项目的市级专项资金126.13亿元，截至2020年2月底，累计结存13.57亿元，需进一步推进项目实施，提高资金执行进度。

（二）绩效管理还不够到位

1.指标质量有待进一步提高。区建设管理委等54个单位223个项目绩效目标设立不够明确，定性指标多，定量指标少。区财政局还代编176个其他单位项目绩效评价。

2.绩效评价未突出部门履职特点。本区2019年度782个绩效自跟踪项目中有179个为物业费、电费等日常运行经费项目，508个绩效自评价项目中有171个为折旧费、人员经费等日常运行经费项目。相关部门的绩效自跟踪报告，政策执行、投入资金、产出效益等方面分析不够，存在问题和建议部分政策分析、客观原因居多，针对项目本身可操作性的意见和建议较少。

3.政府购买服务项目支出绩效有待提高。区人力资源社会保障局等21个单位将开展培训会议、宣传活动等可以直接履职的事务，通过政府购买服务聘请第三方予以实施，涉及54个一级项目2608万元。

（三）资产管理还不够规范

1.资产登记划拨不及时。截至2019年末，部分机构改革新设立单位尚未在资产管理系统进行固定资产登记，部分不再保留的单位尚未将资产划拨归并至新组建单位。

2.项目账务处理不及时。11个投资额合计1.50亿元已完成验收并投入使用的农业综合开发项目，未及时进行资产移交和入账；3个投资额合计1051万元的已建成信息化项目，未及时计入无形资产。

3.资产管理系统信息数据需进一步完善。资产管理系统数据更新不够及时，实验中学等73个单位资产管理系统中固定资产与年末部门决算数不一致；区绿化管理所等38个单位向区财政上报资产出租出借情况，但未在资产管理系统中填报资产出租信息；崇明中学等10个单位向区财政上缴国有资产出借收入，但未主动申报资产出借出租情况。区残联等16个单位未及时将报废电脑予以核销，导致单位电脑数量超配置标准。

（四）债券资金管理还不够到位

区财政2019年安排土地储备项目专项债券资金4亿元，用于堡镇7个地块、富盛开发区1个地块土地储备，其中三个地块预计出让收入5.52亿元、4.29亿元和5.91亿元，实际取得出让收入2.27亿元、1.78亿元和1.76亿元，实际收入为预期的41.18%、41.47%和29.68%，专项债券项目实际收益与目标收益差距较大[1]。

（五）财政监管有待进一步加强

1.政府投资项目全过程监管力度需进一步加强。一是行业主管部门专业优势发挥不充分。2019年，本区56个限额以上信息化项目未按规定向区科委申报审批，仅2个项目建成验收后向区科委备案，导致区科委对全区信息化综合管理统筹不够，无法全面了解各部门信息系统的数量、功能、使用情况等，无法精确核定后续运维支出。相关职能部门对信息化项目的绩效评估工作也未有效开展，2019年仅区科委对5个信息化项目进行绩效评价。二是信息化项目审批方式不够完善。信息化项目建设单位编制投资预算，市场价格比对不充分；区科委对信息化项目的预审，主要以专家评审、经验类比等方式确定总投资额，与预算单位上报金额和实际投资普遍差距较大，且差额部分无明细价格组成，审价依据不足。区财政局也应进一步加大对信息化项目全过程绩效管理的指导和监督。

2.区财政下沉资金监管力度需进一步强化。村庄改造、农田水利项目配套、农村生活污水处理运行维护费等区镇二级定比分担事项，区财政在资金下沉乡镇后，有关项目未完全按进度实施，导致资金沉淀[2]。部分部门的预算通过区级盘子划拨乡镇用于工作经费、奖励费等，形成部门财政资金二次分配现象。

二、部门预算执行审计情况

根据年度审计计划安排，对区市场监管局、区体育局、区交通委3个部门2019年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，并对12个所属单位进行了延伸审计，审计各类资金总额71.60亿元。经审计，查出管理不规范金额7096.27万元。审计结果表明，有关部门积极贯彻落实区委、区政府的重大决策和重要部署，部门预算执行和财务管理的规范性不断提高，部门预算执行总体情况较好。审计发现的主要问题：

（一）预算管理和其他财政收支管理不到位。一是预决算编制不规范。如区体育局为所属区体育中心等三家所属单位代编31个项目预算，涉及资金390.25万元，造成相关预算单位预决算不完整；该局所属区体育学校未将第十八届亚运会等奖励共计230.38万元计入当年收支决算报表中，决算编制不完整。二是预算执行不规范。如区交通委所属区公路所2019年下拨各乡镇养护和公路管理站工作经费等专项资金共计5449.52万元，当年结余1897.74万元，累计结余2708.68万元，沉淀于乡镇；该所还未经财政部门批准，将“路政宣传牌、资料印刷、广播电台及巡回宣传费”等12个项目预算资金81.61万元用于招标代理费、法律顾问费、监理费等与原预算用途无关的经费支出。三是其他财政收支管理不规范。如区市场监管局非税收入管理不合规，社保户利息12.45万元未及时上缴国库，应收未收电梯运行检测等行政事业性收费35.86万元。

（二）资产管理不规范。一是资产账务处理不规范。如区体育局购入资产未及时入账，资产外借台账登记不全，手续不完备，导致固定资产账实不符；该局处置报废的世巡赛固定资产343.71万元未及时进行账务处理，残值收入4.61万元未上缴区财政；该局所属原县体育竞赛管理中心建制撤销后，账户未及时作相应清理和撤销，由区体育局代管用于核算每年世巡赛项目。二是资产管理机制不健全。如区体育局未加强对世巡赛固定资产托管方的监督，导致资产托管方混用自有资产和托管资产，在世巡赛期间提供的服务收费不尽合理。三是资产出租出借不规范。如区市场监管局3处房屋资产未经同级财政审核批准出借有关自然人，无偿提供使用。

（三）内部管理不严格。一是内控制度执行不到位。如区交通委所属区航务所在将原有8辆汽油车更新为新能源车（混动）之前，集中充值加油卡15.5万元，充值金额大于实际需求，公务用车预算资金结存加油卡。二是项目管理不规范。如区交通委所属区市政所2017年12月竣工的石岛路大修工程和2018年11月竣工的新港路大修工程，截至2020年3月，仍未报送审计。

三、政府投资建设项目审计情况

（一）政府投资建设项目竣工决算审计情况

2019年，对71个政府投资建设项目进行了竣工决算审计，出具审计决定68项。71个政府投资建设项目送审价合计56.55亿元，审定价合计55.70亿元，核减工程投资额和项目待摊费用8462.08万元。审计结果表明，本区政府投资建设项目管理水平总体较好。审计发现的主要问题：

1.基本建设程序执行不到位。一是项目设计采购未实行招投标。如上海东滩建设集团资产经营管理有限公司实施公司用房装修建设项目，直接与相关设计单位签订装修设计合同，未按规定实行招投标。二是招标代理单位履行职责不到位。如2016年东平镇生态景观廊道建设工程的招标代理单位未认真履行职责，对项目投标人进行严格的资格审查，导致该项目设计单位又参加了施工主体工程投标，且最终中标。三是财务监理机构未实行回避制度。如区体育学校综合训练馆加固、装修改造工程的招标代理单位，在整个项目建设周期中，同时负责项目的财务监理工作。

2.建设项目待摊支出不规范。如奚家港水闸区域环境整治应急抢险工程的待摊投资支出依据不够充分，特保费计取标准为100元/小时，船只租赁费5000元/天，合计支付特保费278.80万元，船只租赁费110.50万元，项目建设单位未能提供相关询价和比选资料，且该项目以现金方式支付渔民废船拆除补偿费140.80万元。

3.建设项目投资控制不严。如堡镇公共租赁房建设工程主体工程中标价为1778.98万元，因工程量清单编制存在漏项、建设项目绿色环保标准要求提高、原有地基承载力不足额外实施加固工程等原因，导致投资增加，竣工建安费结算价为2334.29万元，决算价超中标价555.31万元，决算价超中标价比例为31.22%。

4.建设项目未按批复实施。一是项目未能按照批准的内容实施完整。如崇州路一期、二期新建工程批准建设长度为1543米，由于征地拆迁等原因，实际施工长度为1195米，尚有348米未能施工。二是批复外增加项目。如育林中学校舍更新、改造工程在区发展改革委批复金额2420.16万元外，未经批准增加路面抬高、塑胶场地等建设内容，增加项目投资额99.78万元。

5.建设项目投资绩效不明显。如崇明工业园区中小企业创业园建设项目根据建设方案，预期从建设期完成后次年开始取得租金收入1926万元/年，租金每两年递增5%；但该项目2018年6月竣工后，至2019年底仍未对外出租，未获得预期收益。

（二）区第三人民医院迁建工程跟踪审计情况

2019年11月起，区审计局对区第三人民医院迁建工程（以下简称三院迁建工程）实施了阶段性跟踪审计。审计发现的主要问题：

1.项目投资控制和资金管理有待进一步加强。主要表现为概算调整后，项目预计仍将超概算。三院迁建工程原批复概算为28524.37万元，2019年3月区发展改革委批复同意三院迁建工程追加投资6114.90万元，追加后项目概算调整为34639.27万元。根据该项目现阶段进展及各专业分包工程和设备的采购施工情况，预计完成项目实际投资约为37134.08万元，超调整概算约2494.81万元，超概算比例7.20%。超概算主要原因为原初步设计概算套用经济指标偏低，调概时相关部门未予充分调整；建设周期较长，期间生态岛建设风貌、验收标准等发生变化；项目实施过程中部分项目施工标准提高等。

2.项目建设管理不够到位。一是专业分包工程招标过程及合同签订不严谨。13项专业分包工程未根据招标文件中相关条款由建设单位和总包中标人共同依法确定；5项专业分包工程中标通知书上的招标人、中标人和相关合同的甲乙双方不一致；建投公司与中标单位签订的配电间安装工程施工承包合同中，关于工程款拨付以及工期奖罚的相关条款与招标文件不一致。二是工程实际建设进度预计将滞后于计划进度。由于相关的基础配套无法解决、院方相关医学设备的确定及进场未做好衔接、专业分包工程等待调概结果致使招标及进场滞后等原因，导致三院迁建工程实际建设进度预计将滞后于计划进度约2个月。三是财务监理履职不到位。财务监理未对项目总投资进行动态分析，对部分超概算事项未分析原因，且披露的超概事项不全面，履职不到位，造成未能对项目总投资全面及时出具投资控制建议。

四、专项审计情况

（一）土地出让金收支专项审计情况

根据年度审计项目计划，对2019年度本区国有土地使用权出让收支预决算情况进行了审计。审计结果表明，2019年度土地出让收支预决算基本真实、完整，土地出让方式合规，土地储备工作能够根据相关制度和规定有序开展。审计发现的主要问题：

1.土地出让收支预算安排不够完整。区规划资源局未及时将年度供地计划、年度土地储备计划等相关资料抄送区财政局，与区财政局信息互通不够充分，国有土地收支计划不够完整，土地储备、出让及收支信息共享机制有待进一步健全和完善。

2.土地出让收支预算编制不够规范。区财政局代编应由区规划资源局编制的2019年度土地出让收支预决算86.43亿元，且未细化至具体项目。

3.土地出让收支管理不够到位。2019年度，区土地储备和上海崇明土地发展有限公司共收到新增耕地与建设用地指标有偿使用费2.76亿元，未按规定及时上缴区财政。

（二）信息化项目资金专项审计[3]

通过与2019年度区本级预算执行和其他财政收支审计项目结合式实施的方式，对本区信息化项目建设和资金使用情况进行了专项延伸审计。审计发现的主要问题：

1.项目可行性研究不够充分。部分信息化建设项目的可行性研究不够充分，前期设计、实施方案和设备配置等不够完善。部分项目招标文件投资额与可行性研究报告一致，但招标文件的内容清单与可行性研究报告的设备要求相比存在缺项漏项。如某单位信息化迁建项目，未将40套音视频备份实录系统前端和1套音视频备份系统NVR纳入招标清单中。

2.项目竞争机制不充分。部分信息化项目招投标前，未进行有效市场比价，价格虚高；投标时，参与投标单位过少，准备不足，评分差距过大。如某信息化管理项目，仅3家单位报名参与投标，且由于对项目的重视程度不一致，最终评分差距过大。

3.项目监理制度未能有效落实。部分信息化项目未按规定实行项目监理制，缺少第三方对项目及资金的监督和管理。个别项目在合同条款签订时，付款方式前期比例过高，过程中约束较少，存在违约等风险。

区审计局还对本区2015年度设施菜田建设项目、本区2016年度农村村庄改造项目2个项目的专项资金使用情况进行了审计，对本区2018年度秋粮收购总量情况进行了审计。审计结果表明，相关资金基本能够严格按照有关要求管理使用，会计核算基本规范，资金使用基本符合规定。

此外，区审计局按照审计署、市审计局的工作要求，配合开展新型冠状病毒肺炎疫情防控资金和捐赠款物审计、税务部门预算执行及重大政策落实情况审计。

五、审计建议

（一）着力抓规范，提高预算管理能级。一是强化预决算编制工作。明确预决算编制主体，完善经费管理标准，严格区分支出分类，提高预算精细化程度；合理编制年初预算，强化预算约束，提高预算编制的科学性和准确性。二是提高预算执行水平。优化支出结构，充分平衡压缩一般性支出，严格执行三公经费管理规定，落实厉行节约要求；加大存量资金统筹使用力度，将盘活财政存量资金与预算编制、执行挂钩，完善管理机制；加快项目库建设，提高项目的执行力和专项转移支付资金支出进度。三是规范债券管理。加强跨部门沟通衔接，建立完善信息共享机制，提前做好项目前期准备工作，合理编制专项债券项目预期收益与融资平衡方案，完善专项债券偿债机制；加强债券资金后续管理，强化考核监督，提高债券资金使用效益。

（二）坚持强基础，提高财政管理质量。一是进一步理顺区镇管理体制。进一步厘清区镇事权关系，建立事权与财权相匹配的区镇（乡）管理体制，加大镇级统筹财力安排；延伸监管职能，提高下沉资金使用效益，大力盘活沉淀资金。二是深化绩效管理。聚焦部门单位主责主业，科学编制绩效目标，完善绩效评价指标体系；加强部门财务和业务人员协同配合，提高绩效评价报告质量；强化绩效评价结果运用，有重点有步骤推进全覆盖预算绩效管理；强化政府购买服务项目监督管理，开展政府购买服务项目绩效评价。三是强化资产管理。落实资产管理的部门主体责任和财政监督责任，摸清全区资产底数，完善资产登记、存放、盘点、申报等日常管理机制，做实资产管理基础工作；积极规划使用长期闲置资产，利用市场化运作方式，提高资产收益，实现国有资产保值增值。

（三）不断补短板，提高项目建管水平。一是细化工程前期准备工作。项目建设单位要加强与相关部门和专业机构的沟通协调，健全完善项目前期论证手续，挖掘概算编制深度，探索概算编制新方法，更加全面、准确编制项目概算。二是严格项目建设管理。严格按照批准的概算内容、规模和标准实施项目，探索编制项目执行预算，规范签证工作，控制投资成本；加强进度管理，督促施工单位按时保质完成工作，确保项目按计划顺利推进。深化财务监理制度，提高信息化项目财务监理专业化水平。三是规范建设程序。加强建设项目招投标管理，严格履行招投标手续；强化合同管理，严格按照法律法规和政策制度要求规范合同签订程序和合同内容。四是强化考核监督。建立完善对施工监理、财务监理、招标代理机构、设计单位等第三方机构的考核考评制度，明确绩效目标和奖惩制度，督促相关机构认真履职。

对区本级预算执行和其他财政收支审计中发现的问题，区审计局已依法出具80份审计报告及68项审计决定，要求有关单位及时纠正。区政府要求有关部门和单位落实审计整改主体责任，积极采取措施落实审计意见和建议，并通过建立和完善相关制度，提升内部管理水平，确保审计整改取得实效。区政府同时要求区审计局落实监督责任，加大审计整改情况的跟踪检查力度，构建审计整改闭环管理机制，并依据审计法有关规定，于今年年底前将具体整改情况向区人大常委会作出报告。

对今年部门预算执行审计、政府投资建设项目审计、专项审计等项目的结果，区审计局将依法向社会公告。

以上报告，请予审议。

[1]《市财政局关于下达2019年地方政府债务限额和债券额度的通知》：“二、有关工作要求……（三）切实加强政府债券管理……2.按照国务院要求，各区要坚持专项债券用于有一定收益的公益性项目。”

[2]《关于2017-2021年崇明区与镇（乡）财政管理体制的实施意见》中规定，村庄改造、农田水利项目配套、农村生活污水处理运行维护等属于区与镇（乡）定比分担事项，在这些共同事权中区财政承担大部分支出责任，乡镇仅承担部分前期费和运维费，但项目的实施主体均为乡镇人民政府。

[3]因本区信息化项目建设和资金使用情况专项审计采取结合式方式开展，未独立出具审计通知书和审计报告，因此该项目不计入审计项目统计中。