关于2018年崇明区本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

—2019年7月19日在崇明区一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

上海市崇明区审计局局长   郑勇

主任、各位副主任、各位委员：

我受区人民政府委托，向区人大常委会报告2018年区本级预算执行和其他财政收支的审计情况。

根据《中华人民共和国审计法》《上海市审计条例》的规定，区审计局对2018年区本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。今年的预算执行审计以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻区人大常委会提出的促进强化预算精准编制、严格预算执行约束和强化预算收入管理的要求，按照区政府年度审计计划开展审计工作，对104个项目进行了审计。审计制定了年度重点审计内容清单，紧盯“三资”“三重”“五权”[1]，实现了精准靶向，共查出管理不规范金额19.98亿元，核减不实投资10898.86万元，进一步发挥好审计监督和建设性作用。

2018年，全区各部门认真贯彻落实区委、区政府决策部署，紧紧围绕世界级生态岛建设目标,贯彻新发展理念，落实高质量发展要求，坚持生态优先、绿色发展，大力实施“+生态”“生态+”战略，推动本区经济社会持续健康发展。从审计情况来看，本区预算执行情况总体较好，财政保障能力进一步增强。

——加强源头管控，防范经济金融风险。全面摸清政府隐形债务底数，建立健全动态统计报告制度，加强债务管控，坚决遏制隐形债务增量。构建金融风险防控部门联动工作机制，深入开展宣传教育，积极营造良好舆论氛围，有效防范化解区域性、系统性金融风险，确保本区经济社会健康发展。

——挖掘增收潜力，实施积极财政政策。积极培植财税税源、抓好收入分析研判，落实招商扶持政策、兑现财政扶持资金，建立健全考核激励机制，持续保持良好的招商态势。全力推动生态产业发展，出台相关生态产业扶持政策，吸引更多优质企业集聚生态岛，为后续财力持续增加提供坚实的政策支持。

——强化绩效管理，提高财政支出质量。坚持“过紧日子”思想，压减部门项目支出预算，统筹用于安排重点项目支出等。加大生态保护建设投入力度，保障环境整治各项资金需求，切实改善城乡生态环境。足额兑现各项基本民生资金需求，努力缩小与全市平均水平差距，让崇明群众分享更多生态发展成果。

——着眼长远发展，深化财政体制改革。探索建立政府责任清单制度，完善区与乡镇的事权和支出责任划分，初步形成新的支出责任分担机制及动态调整机制。启动政府会计制度改革试点，聚焦新政府会计标准核算体系，开展“全方位”培训和实训，选取教育、卫生系统先行试点。进一步规范行政事业单位资产管理，推进单位版资产管理系统上线，实现资产管理责任到人。

2018年，本区区级地方一般公共预算收入837679.21万元，完成预算的99.96%，同口径比2017年增长25%，加上上级补助收入等,全区可安排的收入总量3081779.32万元,支出总量3000378.99万元,完成调整预算的123.90%，增长27.30%。

2018年，政府性基金预算本年收入139868.66万元，上年结余56893.91万元，支出194558.20万元，年末结余2204.37万元。按专款专用规定，结余资金结转以后年度滚动使用。

2018年，国有资本经营收入380.10万元，支出380.10万元。

一、本级预算执行审计情况

区审计局对区财政局组织2018年度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计结果表明，2018年度区本级预算执行情况总体良好，基本完成了区人大批准的本级预算任务。但审计发现在预算编制、预算资金使用、政府投资建设项目管理、财政管理等方面还存在一些问题：

（一）预算编制方面。一是主管部门代编所属单位项目预算。[2]区教育局等主管部门代编所属事业单位项目预算，其中区教育局以区教育局（事业）名义代编所属单位各类项目预算27399.58万元。二是项目支出分类不准确。部分预算单位在预算编制时，未对“经常性项目”与“一次性项目”进行有效区分，审计抽查的405个设备购置、房屋修缮等一次性支出项目，其中55.56%按“经常性项目”进行填报。三是零星维修费编制不准确。原区规划土地局、区住房保障房屋管理局等预算单位未按照零星维修费应在公务费和专项业务费中安排的规定，另行编排零星设备维修（护）费项目预算270.18万元。四是国有资本经营预算的统筹和调节功能未有效发挥。本区2018年度国有资本经营预算支出380.10万元，其中70%的部分266.60万元仅通过财政专项补助方式补充原利润上缴企业资本公积，未有效发挥国资经营预算在推动产业结构调整、技术创新和节能减排等方面的作用。五是向非预算单位[3]安排财政支出。本区在预算中直接安排部分非预算单位财政支出，或以政府购买服务等方式安排。六是部分支出长期未纳入预算管理。长兴填埋场运营经费自2010年至今在区预算内账户往来科目中列支，未编入相关职能部门预算。

（二）预算资金使用方面。一是部门待分配资金使用不规范。区级各部门2018年度待分配资金共3224.89万元，其中412.75万元未用于上级新出台的政策和其他难以预计的支出需求。二是车辆运行维护资金使用不规范。区教育局所属82家未实行车改单位共使用车辆运行维护资金756.51万元，其中308.66万元用于暑期房屋维修、劳务费、报刊费等各类非车辆运行维护支出。[4]

（三）政府投资建设项目管理方面。一是水务投资项目台账记录与会计数据不一致。区财政局2018年度撤销财政农水专户后，由区水务局负责分配使用水务投资项目资金并编制台账记录，各乡镇负责资金管理及账务核算；经比对分析，截至2018年末，区水务局项目台账记录与16个乡镇会计账簿数据存在10985.87万元差异。二是重大投资项目资金安排与实施进度不匹配。断头河整治工程、中小河道疏浚工程等16个项目下沉资金60768.41万元，截至2018年末未使用；蟠龙河河道整治、农村生活污水处理工程等5个项目下沉资金66151.63万元，实际支付项目资金78238.51万元，导致超出部分挤占其他进度较慢的项目资金12086.88万元；两个项目资金2018年8月已拨付相关建设单位，但项目工程可行性研究报告于2019年才获批。三是“八项收入”[5]未上缴区财政。区交通委基建账户截至2018年末共取得利息收入668.11万元，未上缴区财政。

（四）财政管理方面。一是预算绩效管理还不够到位。[6]预算管理与绩效管理工作的契合度不够高，预算绩效管理覆盖不全，包括部分政府投资项目的地方政府债券资金、财政预算调整追加的项目资金和重大政策的配套资金等未纳入预算绩效管理，且预算编制绩效运用不够，缺乏相互制约的机制。二是资产管理不规范。本区部分房屋及其维修项目未纳入固定资产管理，部分集中采购资产后续管理缺失，部分未实行车改单位车辆数据不准确。三是政府采购管理不规范。审计抽查发现，上海市崇明中学等91个预算单位电脑、空调等设备采购未编制专项设备采购预算，区市场监管局等40个预算单位141辆车辆未通过政府采购平台购买车辆保险服务。四是公务卡支付结算不规范。区农业农村委等133家预算单位公务接待费、办公费等支出71.38万元未使用公务卡结算；区交通委执法大队等78家预算单位将公务卡视同一般借记卡使用，用于结算报销费用，或支出时使用公务卡，但还款未通过公务卡结算系统。

二、部门预算执行审计情况

根据年度审计计划安排，经区政府同意，对区民政局、区水务局、区国资委、区政府机管局、原区文广影视局和原区旅游局6个部门2018年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，对区民政局、区水务局和原区文广影视局3个部门2018年度决算（草案）进行了审计，并对22个所属单位进行延伸审计，审计各类资金总额252100.12万元。经审计，查出管理不规范金额18072.15万元，出具审计决定1项。审计结果表明，有关部门积极贯彻落实中央、市和区的重大决策和重要部署，部门预算执行和财务管理的规范性不断提高，部门预算执行总体情况较好。但在政策措施落实、预决算管理、财政财务收支管理和内部管理等方面还存在一些问题：

（一）政策措施落实不到位。涉及区民政局、区水务局、原区文广影视局、原区旅游局四个部门。区民政局方面，社会救助管理工作监管不到位，城桥镇等部分乡镇低保救助对象档案资料不齐全、不统一；政府购买服务后续监管有待提高，部分服务项目服务对象登记信息不规范；部分老年人日间照护机构设施简陋或闲置，相关验收手续不全，部分乡镇老年人助餐点未能对老年人提供送餐上门服务。区水务局方面，河道治理监管不到位，经实地勘察长兴镇等9个乡镇已完成整治的黑臭、劣V类河道发现，部分河道仍然存在河岸边违章搭建、畜禽养殖、农业种植等情况，影响区域水环境。原区文广影视局方面，部分文化创意资金超规定比例扶持，部分文创项目重复享受本区文创扶持和旅游扶持政策资金。原区旅游局方面，对财政扶持奖励资金审核不严，有的扶持对象注册地不在本区；部分生态民宿等级评定不规范。

（二）财政财务收支管理不规范。一是应收账款未及时结算和清理。区国资委国资收益专户截至2019年2月底，未及时结算上海崇明资产经营有限公司出租房屋折旧费3674.61万元，未清理8年以上长期应收款2522.45万元。二是结余资金未上缴区财政。区水务局所属区水文站等5家单位事业结余等资金1003.42万元未上缴区财政。三是改变预算资金用途。区政府机管局在后勤保障费项目中列支零星维修费19.74万元；原区文广影视局文明城区创建公共文化设施建设经费188.26万元用于主题活动、美丽乡村和文化长廊建设等其他用途。四是应收未收租金。区水务局所属区海塘管理所应收未收滩涂和土地租金1573.88万元。

（三）预决算管理不规范。一是未独立编制预算。[7]区政府机管局所属全额预算单位区机关综合管理中心和区机关服务中心的预算，合并在局本部统一编制，未独立编制。二是部分项目预算执行率不高。区民政局2018年度拨付上海崇明社会组织服务中心社会组织创意园运行经费60万元，该服务中心未按相关合同要求定期开展活动，截至2018年末，项目结余26.98万元。三是部分单位决算草案编制不够完整、准确。区民政局、原区文广影视局分别多计收入支出882.76万元、708.67万元；区水务局所属区水文站等5家单位事业基金136.10万元、专用基金70.65万元、期间专用基金支出17万元未纳入决算报表。

（四）内部管理不到位。一是未按规定健全管理制度。原区文广影视局所属区博物馆在未建立博物馆藏品收藏、保护、研究、展示等相关规章制度，并报主管部门备案的情况下，向有关自然人收购藏品。二是到期土地滩涂未及时清退收回。区水务局所属区海塘管理所未及时清退、收回到期的土地、滩涂，仅通过发函等方式通知清退，未采取有效措施加强管理。三是滩涂出租不规范。区水务局所属区海塘管理所在承租人未办理《滩涂开发利用许可证》的情况下，将滩涂予以出租。四是资金监管不到位。区国资委对国资收益专户支付的三十五厂等企业处理历史遗留问题托管资金监管不到位，该资金的日常公用经费部分列支缺乏依据。五是固定资产管理不到位。区政府机管局固定资产账实不符，2018年固定资产明细表反映有车辆65辆，实有36辆，盘亏原因为未核销已拍卖或报废的车辆等；区民政局所属区老龄事业发展中心调拨上海市崇明区福利院家具、专用设备等各类资产674.16万元，未纳入区财政资产信息系统管理。

三、政府投资建设项目审计情况

（一）政府投资建设项目竣工决算审计情况

2018年，对93个政府投资建设项目进行了竣工决算审计，出具审计决定92项。审计结果表明，各建设单位不断加强签证管理、规范资金管理、严格财务核算，进一步提升了政府投资建设项目管理水平。93个政府投资建设项目送审价合计416619.71万元，审定价合计405720.85万元，核减工程投资额合计10898.86万元。

（二）区第三人民医院迁建工程跟踪审计情况

2018年9月起，区审计局对区第三人民医院迁建工程启动了跟踪审计工作。审计发现在项目投资控制和资金管理、项目建设管理等方面存在一些问题：

1. 项目投资控制和资金管理方面。主要表现为项目预计整体超概算[8]。根据该项目现阶段的进展及各专业分包和设备的拟招标采购情况，预计完成本项目的实际投资为37924.84万元，对比概算投资28524.37万元，增加9403.47万元，超比例32.97%。超概算的主要原因为原概算编制不全面，存在漏项；专业分包工程概算编制数较低；建筑标准调整，设计变更；主要原材料价格上涨等。

2.项目建设管理方面。一是合同签订不规范。施工总包合同签订日期先于中标通知书发出日期。二是工程实际建设进度滞后于计划进度。三是未办理招投标手续。因项目设计调整，增加设计费387.15万元，项目建设单位直接与设计单位签订补充合同，未办理相关招投标手续。

四、专项资金审计情况

根据年度审计计划和区政府交办工作任务的安排，对G40陈海公路匝道拓宽前期工程、本区2015年度农村村庄改造项目2个项目的专项资金使用情况进行了审计，对上海立明粮油有限公司2017年度商品粮收购总量及购销差价情况进行了审计。审计结果表明，相关资金基本能够严格按照有关要求管理使用，会计核算基本规范，资金使用基本符合规定。

五、审计建议

（一）坚持问题导向，推动预算管理科学规范。一是强化预算编制。进一步提高预算编制的精确度，建立健全预算编制过程中相互约束与制约机制，减少主管部门代编预算，确保预算细化精准，统筹合理安排预算资金，严禁将非预算单位纳入预算管理，防范财政资金的损失浪费，提高预算资金使用效益。二是规范预算执行。强化预算资金使用的规范性，严格按照预算用途使用资金，同时加强预算执行监督，完善相关制度减少年终集中使用。三是加强政府采购管理。督促各预算单位及时准确编报政府采购预算，确保预算编制的科学性和准确性。

（二）加强监督力度，促进财政管理提质增效。一是全面实施绩效管理。扩大绩效评价范围，加强绩效评价结果运用，建立绩效评价结果与政策制定、预算编制挂钩机制，不断提高财政资金使用效益。二是规范国有资产管理。完善监管机制，确保产权登记完整，底数清晰,防止国有资产流失。三是加强内部控制。全面梳理查找资产管理、项目建设、政府采购、合同管理等经济活动中的漏洞和隐患，健全内控制度，落实监督检查，及时堵塞漏洞，保障管理规范，高效运行。

（三）完善工作机制，保障政策措施贯彻落实。一是强化政策执行。加强对政策的修订与完善，加强政策指导检查，督促各基层单位切实履职尽责，加强申报材料真实性的审查力度，强化信息资料动态管理，完善审核机制。二是加强监督检查。加强对承接主体提供服务的跟踪监督，加强对政府购买服务项目履约情况的检查验收，强化主体责任，确保服务对象数量、质量达到预期目标，确保惠民政策落到实处，不断提高财政资金使用效率。三是推进信息共享。加快统筹协调，推进跨部门业务协同和信息共享，强化行政效能，提高政府管理精细化水平。

（四）紧盯薄弱环节，提高建设项目建管水平。一是加强项目规划。提高重大项目预算编制的准确性，进一步完善项目库建设，建立项目与资金的对应匹配机制，切实提高财政资金配置效率。二是构建协同机制。建立健全部门间的协同配合机制，加强投资项目建设资金和业务资料管理工作，防止资金闲置、项目搁置。三是强化项目管理。细化工程前期准备工作，全面、准确地编制项目概算；严格控制投资成本，按照批准的概算金额实施项目；完善建设项目投资估算、建设规模、建设内容和建设标准重大调整的决策程序；加强项目建设招投标管理和合同管理，加大项目推进力度，确保工程有序推进。

对区本级预算执行和其他财政收支审计中发现的问题，区审计局已依法出具107[9]份审计报告及93项审计决定，要求有关单位及时纠正。区政府要求有关部门和单位加强审计整改工作的组织领导，积极采取措施落实审计意见和建议，并通过建立和完善相关制度，提升内部管理水平，确保审计整改取得实效。区政府同时要求区审计局加大审计整改情况的跟踪检查力度，构建审计整改闭环管理机制，并依据审计法有关规定，于今年年底前将具体整改情况向区人大常委会作出报告。

对今年部门预算执行审计、政府投资建设项目审计等项目的结果，区审计局将依法向社会公告。

以上报告，请予审议。

[1]三资：指资金、资产、资源。三重：指重大政策、重大改革、重大项目。五权：指决策权、管理权、审批权、分配权、执行权。

[2]代编预算问题定性的政策依据为《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预〔2010〕11号）第一点“……各级财政部门、有预算分配权的主管部门、其他有关部门要积极推进预算编制改革，严格控制代编预算规模，提高预算到位率，切实把预算细化到部门，细化到基层单位，细化到具体项目……”

[3]非预算单位指未纳入各级政府预算收支管理的单位。

[4]未经批准调整预算问题定性的依据为《预算法》第六十三条“各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，……不得擅自改变预算支出的用途”和《预算法实施条例》（国务院令第186号）第三十八条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，……严格按照预算规定的支出用途使用资金”

[5]“八项收入”指主管部门集中收入、国有资产处置收入、国有资产投资收益、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入。

[6]预算绩效管理问题定性的政策依据为《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）“（三）实施政府预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。（十）建立一般公共预算绩效管理体系。积极开展涉及一般公共预算等财政资金的……政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”。

[7]未独立编制预算问题定性的政策依据为《中华人民共和国预算法》第三十二条“各部门、各单位应当……，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案”。

[8]超概算问题定义的政策依据为《中华人民共和国财政部令第81号——基本建设财务规则》第十六条“项目建设单位编制项目预算应当以批准的概算为基础, 按照项目实际建设资金需求编制，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。”和《关于进一步加强工程建设领域突出问题监管的若干意见》（崇委办〔2015〕37号）中“二、有关纪律（二）各工程建设项目主管单位要加强对工程建设的日常管理……一律不准违反规定程序擅自扩大建设规模、增加建设资金。”

[9]104个审计项目共出具107份审计报告，其中区民政局、区水务局、原区文广影视局三个审计项目分别出具了预算执行审计报告和决算草案审计报告。