上海市崇明区审计局：

贵局于2025年3月5日至4月30日派出审计组，对本区2024年度公益林及廊道建设、管理与养护情况进行了专项审计调查，并出具了审计报告沪崇审报〔2025〕1号。我局对此高度重视，坚决贯彻落实审计整改要求，认真研究制定工作方案，全力推动各项整改要求落到实处，取得实效，现将整改落实情况报告如下：

一、政策执行方面

（一）区林长办管理职能有待提升

1.监督指导机制有待完善

审计调查发现，区林长办未能有效发挥监督指导职能。2022年至2024年，新海镇、向化镇由于连续三年未完成公益林建设任务、日常养护质量不佳等原因，在全区考核靠后。除约谈外，区林长办发挥监督指导还不到位、不够有力。（立行立改类问题）

整改措施：

根据《崇明区全面推行林长制工作实施方案》（崇委办〔2021〕70号），区林长办要求各乡镇落实定期巡林制度，推进问题快速解决，提升属地林绿生态建设和管理水平。根据《林长制巡查问题闭环处置机制》（沪林长办〔2025〕1 号），要求乡镇对市、区两级巡查中发现的问题，建立问题销号制度，抓好问题整改时效性和完成率。制定《关于加强林业养护工作的相关意见（试行）》，落实养护问题扣费标准，深化养护考核结果应用，提升林地养护质量。对林长制工作落实不力的乡镇，根据《崇明区林长制约谈办法（试行）》，采取约谈措施。

2.协同管理机制有待加强

审计调查发现，因区绿化市容局与区规划资源局对林地资源地类认定标准不统一，在2024年的资源监测中，发现地类冲突图斑1393处，涉及面积2780.10亩。如：竖新镇时桥村，因项目建设需要，在3.21亩的林地内建设道路，造成地类属性由林地转为特殊用地。由于部门之间存在数据壁垒，且信息更新不及时，导致林地资源管理的精准度和有效性受到影响。（分阶段整改类问题）

整改措施：

今年4月，自然资源部印发《年度森林草原湿地荒漠化调查监测与国土变更调查协同机制工作方案（试行）》的通知。通知中已明确两部门应协同推进年度林草湿荒调查监测和国土变更调查，按照“统一标准、统一地点、统一平台”等要求，从源头减少不一致因素，两项工作同步开展并实现数据联动更新，确保年度林草湿荒调查监测与国土变更调查地块、数据持续保持一致，形成各级自然资源和林草主管部门共建、共认、共享、共用的林草湿荒调查监测成果，并做好与规划、管理等工作衔接，纳入“一张图”建设，支撑自然资源和林草管理工作。已完成整改。

3.关于造林规划选址不合理的问题

根据《崇明区“十四五”造林专项规划》要求，造林空间布局应统筹布局林地增量空间，注重生态空间的网络化，构建有层次、有结构、有景观的全域林地空间体系。审计抽查发现，部分林地建设空间结构缺乏合理性，导致擅自改变林地用途、林下乱种养等问题长期未能解决。（分阶段整改类问题）

整改措施：

（1）针对擅自改变林地用途、林下乱种养问题正推进整改，整改进度如下：经核实，竖新镇跃进村因地块邻近农户宅前屋后，需进行树种变更，现将该地块纳入2024年公益林抚育项目范围内，预计12月底前进行种植；建设镇建设村林下区域违规种植农作物，现已完成整改，并加大林长制巡查力度，对发现的问题及时处置。

（2）为了科学谋划水、田、林、路、村等要素布局，坚持以《上海市林地空间专项规划（2025-2035年）》为引领,要求乡镇在造林、补林地块选址阶段，与农户住宅区域保持一定距离，从源头上减少擅自改变林地用途、林下乱种养等问题的发生，并在规划林地空间内落实年度造林计划，充分发挥森林生态效益。

4.关于重点抚育工作落实不到位的问题

审计调查发现，2024年全区各乡镇公益林抚育项目共立项11个，批复总面积12066.34亩。相较于往年抚育面积，多实施约2000亩，导致重点抚育面积仅实施了2556.32亩，占比21.2%。上述做法不符合《上海市“十四五”公益林质量提升实施方案》(沪绿容〔2024〕20号)“2024年崇明区应完成公益林抚育面积12000亩，其中重点抚育原则上面积不少于抚育面积的三分之一”的规定。（立行立改类问题）

整改措施：

我局加强统筹抚育项目管理，完善抚育工作计划，督促乡镇和单位落实好公益林抚育任务。2024年全区各乡镇公益林抚育项目（休闲森林公园建设项目）共开展20个，总面积1.2万亩。其中重点抚育（休闲森林公园）面积0.42万亩，超过抚育总面积的1/3。2025年公益林抚育项目已完成工可评审，总面积3.2万亩。其中重点抚育面积1.2万亩，超过抚育总面积的1/3。

（二）林地综合利用效能不佳

1.林地资源价值转化效能有待提升

审计调查发现，全区22.73万亩林地资源缺乏系统开发利用规划，部门间资源整合力度不足，未形成区级林地综合利用合力。资料显示，截至2024年末，全区林下经济项目16个，覆盖面积1188.17亩，主要为林下种植和林旅结合。对乡村振兴、集体经济、农民增收等贡献有限，林地资源价值转化效能较低。（分阶段整改类问题）

整改措施：

开展林下经济调研，分析研判我区林下经济发展现状，积极与市级部门沟通，推动市级层面出台相关政策。结合实际，研究出台崇明区林下经济高质量发展指南，进一步明确林地使用的范围和布局，规范备案流程，推广可持续、可复制的发展模式。结合林地抚育、开放休闲林地、绿道建设等工作，系统性谋划林下经济所需的配套设施等保障举措。明确相关部门、乡镇以及经营主体的责任分工，形成“生态保护—资源增值—收益反哺”的良性循环，推动产业增效与农民增收的协同发展。目前，《崇明区林下经济高质量发展指南（试行）》已正式发文，我局将积极与有意向的乡镇做好对接和指导服务，加快部分乡镇林下经济项目的启动，为后期广泛推广打好基础。

2.关于小径材未实现处置收益的问题

审计调查发现，本区在公益林抚育项目中，小径材未实现处置收益。如：2022年公益林抚育项目中，胸径小于10公分以下的乔木85349株、枯木42390株，未采取规范化处置措施，未通过合理途径进行资源化利用。上述做法不符合《上海市生态公益林抚育产生的林木资产处置指导意见(试行)》“五、处置方式(二)小径材。原则上按规定进行交易，确无交易价值的，作苗木支撑、粉碎还林、基础设施建设等资源化利用”的规定。（立行立改类问题）

整改措施：

在2023年公益林抚育项目中，我局督促各乡镇加大木材市场调查力度，加强小径材抚育废弃木材的利用率，确无交易价值的可作资源化利用。截至目前，完成验收的乡镇已开展市场调查，对小径材进行了合理处置，并在处置报告中予以说明。

（三）关于林地流转管理存在缺失

1.关于监督抽查工作落实不到位的问题

审计抽查6个乡镇发现，乡镇未对流转土地面积进行常态化核查，在计算补贴资金时仍以历史面积标准乘以补贴标准进行计算。由于工作人员的频繁更替，补贴资金计算的准确性已无法追溯。区绿化市容局、区财政局缺少对各乡镇土地流转资金拨付、档案管理等工作进行不定期抽查。（分阶段整改类问题）

整改措施：

（1）通过组织开展专题培训，已督促各乡镇建立健全土地流转常态化核查工作，全面排摸、核实林地流转面积，确保补贴资金的真实、准确。

（2）加强部门联动机制，我局与区财政局计划对各乡镇及有关单位的土地流转资金拨付、档案管理等工作开展不定期抽查，12月底前抽查部分乡镇，一旦发现问题责令乡镇进行整改。

2.林地流转档案材料不完整

审计抽查4个乡镇52户村民的林地流转档案发现，现场材料未见“分户造册”的规范管理，因历史遗留问题和工作人员变动，部分原始材料已遗失，档案管理较薄弱。（分阶段整改类问题）

整改措施：

通过组织开展专题培训会，督促各乡镇全面排查土地流转合同，对缺失的合同进行补签，对村集体合同明确流转村民明细，并要求指导各村按照“分户登记造册”的要求，持续建立健全林地流转台账，归档流转文件资料及合同，准确记录并妥善保管流转情况。涉及村集体土地流转资金分配时，督促村集体依法召开村民会议，并将“四议两公开”材料存档备查，确保林地流转面积真实有效。

（四）社会化造林监管存在盲区

1.社会化造林管理权责不清晰

根据承租人向政府签订的《崇明县工程化造林（社会化参与）项目责任承诺书》约定，承租人应经林业主管部门批准同意后方可实施间挖，留存的树木确保是造林初始的树木品种。审计抽查发现，庙镇、城桥镇两处社会化造林地块，因管理权责不明确，缺乏有效的监督机制，存在未经批准擅自砍伐和更新的现象，致使林地质量有所下降，留存的林木已无法确认为初始品种。（立行立改类问题）

整改措施：

（1）加强森林资源管理。一是厘清社会化造林地块权属管理，明确经营主体，建立定期联系机制，及时掌握了解社会化造林地块的权属变更情况。二是完成林分因子调查登记，将林木品种、数量、规格等因子信息录入资源管理系统，严格落实林木管理。

（2）加强林地日常巡查。严格按照公益林管理要求，将相关林地纳入日常巡林范围，及时发现并阻止未经批准擅自砍伐更新等行为。

（3）加强法规政策宣传。对社会化造林经营主体开展政策宣传，进一步明确公益林管护主体责任要求，确保社会化造林应在规定许可范围内合规经营。庙镇、城桥镇已开展实地走访，明确告知经营主体相关管理要求。

2.个别社会化造林地块回收滞后

根据承租人向政府签订的《崇明县工程化造林（社会化参与）项目责任承诺书》约定，承租人不能继续履行承诺，政府有权收回林地经营权。审计调查发现，位于陈家镇奚东沙区域的251.94亩社会化造林地块，自2010年起承租人拖欠土地租金，经多次催缴仍未解决。该地块租赁协议期限自2004年5月至2014年4月。目前，由乡镇负责日常养护并垫付土地租金，但有关部门尚未采取收回措施。（分阶段整改类问题）

整改措施：

针对陈家镇社会化造林地块回收滞后问题，陈家镇正按照《崇明县工程化造林（社会化参与）项目责任承诺书》相关约定，重新签订土地流转合同，我局将按照合同规定的相关内容，调整对应土地流转资金。

二、养护监督方面

（一）林业养护人员管理有待加强

一是生态养护社人员管理不规范。审计抽查发现，部分乡镇将生态养护社人员交由第三方企业统一管理，未明确划分养护区域，导致责任和边界模糊。个别乡镇另行支付生态养护人员管理费用，如：中兴镇等3个乡镇（中兴镇、三星镇、港西镇）将172名生态养护社人员交由第三方管理并签订托管协议，按每年17.15万元或每人1200元的标准支付管理费，涉及金额27.08万元。

二是部分乡镇生态养护社人员人均老林养护面积偏高。在所调查的16个乡镇中，仅3个乡镇（中兴镇、横沙乡、庙镇）人均养护面积控制在45亩以下，其余13个乡镇人均养护面积差异悬殊，最高值达274.94亩（城桥镇），生态养护人员资源配置失衡。（如下图所示）

（立行立改类问题）

整改措施：

（1）按要求划定养护工作量。根据《上海市崇明区人力资源和社会保障局上海市崇明区财政局印发《关于规范本区生态就业岗位管理的指导意见》的通知》和《上海市崇明区绿化和市容管理局和上海市崇明区财政局关于印发崇明区林业养护管理工作指导意见的通知》要求，各乡镇应合理统筹林业养护人员岗位，按照45亩/人科学划定生态养护社人员养护工作量，并明确养护区域范围。

（2）精细化管理进一步加强。制作并下发公益林管护信息调查图表，对全区公益林养护边界、养护单位信息、养护类型开展信息核实确认工作并录入森林资源管理系统，形成崇明区公益林养护信息一张图，精准定位养护社养护边界和第三方企业养护边界，确保每个林地小班养护责任明确，养护边界明晰无交叉。

（二）林地精细化管护有待提升

审计调查发现，本区现有林地管护仍以人工巡林、人工记录养护信息方式为主，相关公益林、廊道数据仅停留在面积统计、项目名称记录等，未对所辖区域内苗木种类、数量、病虫害等方面，进行精细化管理。（分阶段整改类问题）

整改措施：

（1）全面开展信息调查确保管理数据时效性和准确性。结合林地林木权属调查，组织各乡镇和有关单位每年开展公益林养护管理信息调查工作，及时掌握辖区内公益林数量、树种组成、树种分布等基本信息情况，形成公益林管理一张图、一套数，为提升林地资源管护精细化水平打下基础。

（2）充分运用资源数据实现公益林精细化管理。进一步利用森林资源一张图信息，指导森林病虫害防治、森林防火、公益林抚育、造林规划等各项林业工作的开展。目前，区林业站已将崇明区主要树种分布图下发至各乡镇和有关单位，结合病虫害监测信息，指导各乡镇和相关单位开展林业有害生物精准防治。

（三）林地管护工作仍需加强

审计抽查了竖新镇、庙镇等7个乡镇（陈家镇、建设镇、竖新镇、堡镇、庙镇、城桥镇、港西镇）的46个地块，发现主要问题包括林地被侵占、垃圾堆放、林木倒伏和林地空窗等。近2年，12345热线共受理316起林业相关投诉，其中63.61%集中在养护不到位、病虫害防治、垃圾乱堆放和违规养殖，暴露出基层林业管护的不足。（分阶段整改类问题）

整改措施：

（1）进一步压实属地乡镇林长制职能，要求乡镇应加强辖区内林地日常养护工作，有效提升林地资源管护水平，确保相关养护问题总量持续减少。推动全区公益林林窗补植工作，在年初梳理下发3500亩林地减少图版，乡镇通过减量原因调查，在春季完成补植约1500亩，其余林窗将在12月底前完成补植。

（2）加大区级巡查力度，利用护林通等小程序，以四不两直的方式开展公益林养护日常巡查，建立完善养护问题发现处置机制，及时开展整改回头看工作。截止九月份，按计划完成乡镇公益林总面积15%地块巡查，依托“沪林通”平台通报问题1387条，乡镇已完成处置1305条，区林业部门将进一步督促相关乡镇完成处置工作

三、资金管理方面

（一）土地流转资金使用不规范

一是资金拨付不及时。6个乡镇的土地流转资金存在拨付延迟的情况，涉及金额3542.29万元。个别乡镇拨付延迟时间较长，二是部分乡镇土地流转资金拨付不符合规定。堡镇、长兴镇等5个乡镇未按规定将土地流转资金拨付至农村集体经济组织，而是将资金拨付至各村民委员会账户。（分阶段整改类问题）

整改措施：

（1）针对资金拨付不及时的问题，整改进展如下：经乡镇反馈，6个乡镇2024年土地流转资金正积极拨付；堡镇2022年公益林建设项目中11.94亩的土地流转资金正积极拨付。通过组织开展培训会，要求各乡镇在区财政额度下达后，当年完成拨付，乡镇正积极拨付当年土地流转资金。

（2）针对土地流转资金拨付延迟和拨付至村民委员会账户的问题，已通过组织开展专题培训活动，督促各乡镇要及时、准确的将土地流转资金拨付至农户和农村集体经济组织。堡镇、长兴镇等5个乡镇正积极整改。

（二）养护资金使用不规范

审计调查发现，竖新镇、横沙乡等6个乡镇（竖新镇、港沿镇、向化镇、横沙乡、东平镇、长兴镇）14个项目，养护资金中含植保费，超额拨付养护资金219.41万元。（分阶段整改类问题）

整改措施：

（1）要求相关乡镇应严格按照区财政关于财权事权改革的要求，落实林业养护配套资金。同时对审计发现的多支付资金应及时追回。目前，竖新镇、港沿镇、向化镇、长兴镇已完成整改，东平镇和横沙乡正在积极整改中。

（2）区绿化市容局将会同区财政局对各乡镇养护项目资金使用情况开展全面核查，并将资金使用情况纳入年度工作成效评价。

（三）林木处置费收缴不及时

审计调查发现，2022年公益林抚育项目在2023年12月完成竣工验收，但施工方直至2025年2月上缴36.90万元处置费用，资金收缴不及时。（立行立改类问题）

整改措施：

进一步完善项目管理流程，要求项目建设单位在竣工验收后及时完成林木处置费收缴工作。

（四）植保经费使用不绩效

审计调查发现，2024年度18个乡镇共收到植保经费555.23万元。其中乡镇购置植保器械等设备支出123.31万元、向第三方养护单位拨付植保经费83.31万元（新村乡、竖新镇、长兴镇、新海镇），仍有348.61万元（除新村乡、竖新镇、新海镇剩余乡镇均有结存）结存资金未使用。（立行立改类问题）

整改措施：

（1）制定《崇明区公益林有害生物防治工作实施方案》，强化各乡镇林业有害生物综合防治能力，强调从精准防治到防效跟踪再到废弃物回收管理，完善农药使用全流程监管。  

（2）进一步明确了应规范使用植保经费，确保资金足额到位。植保经费限定用于防治工具采购、设备维护、应急处置及农药包装废弃物回收处置，严禁挪用于非防控类支出。

四、项目管理方面

（一）抚育项目进度管理有待加强

审计抽查发现，在2024年公益林抚育的11个立项项目中，8个于下半年完成立项，3个延至2025年施工。因乡镇操作经验及决策要求差异，各环节进度不一，部分项目推进缓慢。上述做法不符合《上海市生态公益林抚育管理意见(试行)》 (沪绿容〔2022〕97号)“四、重点抚育项目管理(三)项目实施当年项目需当年完成”的规定。（分阶段整改类问题）

整改措施：

我局督促指导乡镇及时规范实施抚育项目，2023年公益林抚育的11个项目目前已全部完工。同时，持续加强后续公益林抚育项目统筹管理，有序推进抚育工作，提高公益林抚育管理水平。

（二）部分项目招投标管理不规范

1.部分养护项目中标单位投标报价明细与招标文件养护技术标准不匹配

审计调查发现，在抽查的59个市场化养护项目中，55个以养护面积、苗木清单、消耗人工等方式编制报价，4个缺乏报价清单明细，导致报价费用构成不合理、不充分。此外，7个项目的投标报价明细中未明确除草、灌溉、施肥、树木补植等具体养护成本。（分阶段整改类问题）

整改措施：

区林业部门联合区财政制定了《上海市崇明区绿化和市容管理局和上海市崇明区财政局关于印发崇明区林业养护管理工作指导意见的通知》，明确了公益林和廊道养护的相关标准，分四个类型分别对五年以上的一般公益林，五年以下的一般公益林，一般廊道和核心廊道所需的养护服务提出相关的标准，作为乡镇编制招标文件的相关依据。

2.个别建设项目设计、施工单位为同一单位

审计调查发现，由于招投标审查不严，2022年三星镇公益林建设项目由同一单位中标设计和施工，涉及金额66.93万元。（立行立改类问题）

整改措施：

我局已通过开展培训等方式督促乡镇规范开展项目招投标工作，三星镇已完善相关制度，加强资格审核，合理确定项目设计、施工单位。

3.部分养护项目合同金额超出中标金额

审计调查发现，长兴镇2022年至2024年生态廊道林东部片区等3个项目和竖新镇2019年市级廊道养护项目，合同总额为638.54万元，超出中标价12.20万元。（立行立改类问题）

整改措施：

加强对乡镇养护工作的监管，指导乡镇规范合同签订。对于审计提出的关于长兴镇和竖新镇超出中标金额签订合同的情况，乡镇在实际支付过程中未超出中标金额。其中长兴镇反馈由于工作人员失误，将废弃的合同提交导致合同金额与中标金额不一致，实际履行的合同金额与中标金额一致。竖新镇合同金额26.1015万元，实际支付金额25.66645万元。

（三）部分项目质量控制不达标

审计抽查发现，一是苗木种植质量不达标。如：建设镇蟠南村2022年公益林建设项目、陈家镇展鸿村2022年公益林建设项目，现场种植的苗木均为截干苗，不符合公益林建设技术规程要求。二是苗木种植点位不合理。如：陈家镇展鸿村2022年公益林建设项目，现场种植的苗木整排种植在沟渠内。（分阶段整改类问题）

整改措施：

（1）针对造林项目质量的问题，整改进展如下：对苗木种植质量不达标的问题，已对2022年建设镇公益林项目出具造林苗木质量整改通知书，对2022年陈家镇公益林项目责令乡镇适时完成现场整改；对苗木种植点位不合理问题，经核实，陈家镇展宏村地块已重新进行场地平整和沟渠开挖。目前建设镇和陈家镇正对上述项目苗木质量问题积极整改，预计12月底前现场完成整改。

（2）我局通过现场指导、组织培训等方式，督促各乡镇严格按《生态公益林建设技术标准》的要求，加强林业建设项目现场管理，督促施工单位按图施工。采购符合公益林建设标准和作业设计要求的苗木，严禁使用截干苗，确保林木存活率和保存率，提高本区林业建设项目质量和管理水平。

上海市崇明区绿化和市容管理局

                  2025年9月29日